专家论坛

小农户和现代农业发展有机衔接:意愿、实践与建议(下)

三、促进小农户生产和现代农业发展有机衔接的建议

多种类型小农户并存的局面将会在中国长期存在。由于不同类型的小农户发展现代农业的意愿、能力存在差异, 现代农业发展对资源要素的需求也不尽相同, 因此, 小农户生产和现代农业发展衔接机制应当具有灵活性、多样性和包容性。既要鼓励一部分有意愿、有能力从事现代农业的小农户获得更多土地和政策支持, 从而让其获得与务工经商相近的收入水平, 又要让兼业小农户通过土地入股、收益共享等方式分享更多现代农业发展成果, 还要完善相关体制机制, 为已经进城的小农户自愿有偿退出农村资源资产提供出口, 分类施策, 各得其所。

1. 支持有意愿、有能力发展现代农业的小农户经营更大规模土地, 促其向“新中农”转变

尽管近年来农业经营收益持续下滑———考虑到家庭用工折价和自营地折租成本后, 2016年三种粮食每亩地赔80.3元, 但是黄淮海1026户农户调查表明, 仍有近1/3的小农户愿意种更多地。如果务农收入与外出务工经商的收入一样, 接近一半的小农户愿意长期从事农业。而且, 兼业程度较低的小农户, 从事现代农业的意愿比较强, 农业经营效率比较高。农业农村部的数据显示, 目前平均每个家庭农场经营耕地在175亩左右, 其中200亩以上的占比36.8%。过大的经营规模, 既积累了过多的经营风险, 又挤压了小农户成长为“新中农”的空间。因此, 土地流转支持政策目标, 一方面应尽快从“垒大户”调整为“育中农”, 另一方面要加快支持进城落户农民将农村土地权益退出, 推动农村土地等资源向有意愿、有能力发展现代农业的小农户手中转移, 促进兼业化小农户向职业化、专业化的“新中农”或者适度规模的家庭农场转变。

以山东为例, 若不考虑小农户家庭用工折价和自营地折租, 小麦玉米两季轮作, 一般每年亩均收益约为1000元 (即当地农民口中的“种两季赚一季”) , 那么想让农村居民人均纯收入达到2017年全省城镇居民可支配收入的水平 (36789元) , 每个农民需要经营36.8亩地。考虑到农户家庭劳动力一般为2-4人, 土地流转政策应从扶持大规模、超大规模流转, 向支持不少于50亩不超过150亩的土地流转转变, 以加快把有意愿、有能力的小农户培育成更加职业化、专业化的“新中农”。达到较大规模后, 农业收入将成为“新中农”的主要收入, 那么无论是农业技术采纳、社会化服务还是农业支持保护政策等, 都会更加有效。当然, 对于东北、西南等地区而言, 需要根据复种指数对土地经营面积进行调整。

2. 强化小农户和其他主体的利益联结, 保障不能或不愿成为“新中农”的小农户的经营收益

现代农业发展道路可能是土地规模型、资本密集型、劳动力密集型等。但土地、资金、劳动力和企业家的现代经营理念等要素, 由小农户、乡村能人和新型农业经营服务主体分散占有。现代农业稳定持续发展, 需要整合各种资源要素, 并让各种资源要素获得合理报酬。然而, 土地和劳动力资源相对丰富, 导致小农户的可替代性强, 市场谈判能力弱, 在合作时难以保证自己的利益。而且, 很多常年在外务工的兼业小农户, 不在意农业产出, 也没有精力监督合作方, 他们主要关心土地流转收益。因此需要强化新型农业经营服务主体和小农户的利益联结, 保障小农户尤其是兼业农户的土地权利, 使其分享更多现代农业发展成果。

强化新型农业经营服务主体和小农户的利益联结, 需要重点做好以下工作:第一, 加强国家财政补贴对小农户和现代农业发展有机衔接的促进作用, 总结推广行之有效的小农户与各类主体的利益联结机制。第二, 明确承担国家财政扶持项目应与带动小农户的数量挂钩, 推动国家财政补贴资金经各类农业经营服务主体增值放大后向小农户滴流。第三, 在更大范围内推行把国家项目扶持资金、扶贫专项资金等转化为小农户尤其是贫困户的股份, 让小农户直接获得国家财政资金的帮扶。第四, 支持小农户将资源资产折资入股到现代农业企业, 采取“优先股保底收益+盈余二次分红”等分配方式保障小农户的收益。

3. 深化农村集体产权制度, 赋予小农户尤其是想退出农业的小农户更多财产权利

农村集体产权制度改革是完善农村基本经营制度的必然要求, 是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重要途径。推动小农户和现代农业发展有机衔接, 需要借助农村集体产权制度改革尤其是土地制度改革, 为离农小农户自愿退出农村资源资产提供出口, 让其他小农户获得更多资源要素, 以更好地发展现代农业。为此, 要着重做好以下三方面的工作。

一是整体推进集体资产的产权制度改革。当前农村集体资产的产权制度改革, 主要集中在集体经营性资产方面。然而, 农业农村部的数据显示, 至2016年底, 全国无经营收益的村和经营收入5万元以下的村分别占51.5%、23.4%。与土地资源和非经营性资产相比, 经营性资产只是农村集体资源资产的很小一部分。能够盘活农村的各种资源资产, 是农民市民化和农业农村现代化的一个重要条件。农村集体产权制度改革, 应结合城乡发展一体化的大背景, 从资源要素自由流动的角度, 协同推进农村承包地、宅基地及其他资源资产的产权制度改革。

二是赋予集体资产股份更多权利权能。目前, 很多农村集体产权制度改革试点都完成了成员界定、清产核资、股份量化配置工作, 但是在赋予股份更多权能方面进展缓慢。一些改革试点对成员的股份能否交易、如何交易等没有做出明确规定, 对股权分红和股权退出、继承的规定也很笼统。确权是前提, 赋能是目的。下一步, 应遵循市场经济的逻辑, 赋予农民持有的集体资源资产股份更多权利权能, 完善股份流通的制度设计。

三是加快制定进城落户农民农村“三权”退出政策。十八届五中全会、2016年和2018年中央一号文件都提出, 引导进城落户农民自愿有偿退出土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权 (简称“三权”) 。为了赋予农民更多土地财产权利、加快农村人口向城镇转移, 同时让有意愿、有能力发展现代农户的小农户获得更多农业生产要素, 要按照进退联动的思路, 采取灵活多样的方式, 既为进城落户农民自愿有偿退出“三权”提供制度安排, 又为小农户承接“三权”提供财政、金融和政策支持。

4. 促进城镇人才、资金等回流, 以先进理念和经营模式引领小农户发展现代农业

与城镇发展变化日新月异相比, 农业农村发展明显滞后, 这很大程度上是由于乡村资源要素连续几十年单方向流入城镇导致的。农村最优秀的人才, 以升学、招工和外出务工经商等方式流向了城镇, 农村土地、资金等也通过各种渠道从农村流失。不改变资源要素从乡到城的单向流动, 仅依靠小农户自身发展现代农业, 显然在资金、人才方面都存在严重不足。因此, 2018年中央一号文件提出, “研究制定管理办法, 允许符合要求的公职人员回乡任职。吸引更多人才投身现代农业, 培养造就新农民。加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见”。落实中央精神, 推动小农户和现代农业发展有机衔接, 需要加快城镇人才、资金回流农村, 具体来看, 可以从以下两个方面着手。

一方面, 探索集体成员身份多样化, 消除人才回流农村、发展农业的制度壁垒。可以在农村集体资产股份制改革的基础上, 从农村社区的封闭性有可能逐渐打破的大趋势出发, 按照“政经分离”的思路, 将农村社区居民分为有集体土地股份的成员和无集体土地股份的成员, 打通城乡户籍壁垒, 为更多人才投身现代农业、带动小农户发展提供制度安排。可以借鉴山东东平等地的做法, 将成员分为“土地股成员”和“户口股成员”, 二者具有不同的经济权利。户口股成员在满足一定条件后, 可以通过受让、赠予、继承等获得集体土地股, 从而获得土地股成员的经济权利。

另一方面, 引导工商资本到农村发展现代农业, 强化其与小农户的利益联接。工商资本尤其是农业企业, 一头对接市场, 一头直接带动小农户或通过合作社等中介组织联结小农户, 是帮助小农户对接大市场、引领小农户发展现代农业的重要力量。可以总结借鉴一些试验区和试点的做法, 鼓励引导工商资本和相关企业以设备、资金、技术等入股, 小农户和村集体以土地资源等入股, 在保证小农户收益的前提下, 联合成立股份公司, 发展现代化的种养殖和乡村生态观光旅游等。

此外, 推动小农户和现代农业发展的有机衔接, 还应当进一步提高农民的组织化程度, 继续做好土地整治、区域农产品品牌建设、农田基础设施建设等工作。(作者:刘同山 孔祥智

来源:农村经济2019年02期


版权所有:中国合作经济学会    邮箱:cceta@163.com    电话:010-66160977    传真:010-66510198    地址:北京市西城区西四砖塔胡同56号

京ICP备15004496号    最佳浏览模式:1024﹡768分辨率

网站保留所有权,未经允许不得复制、镜像